地方政府发债或将驱动政府会计改革

来源：上海恒企会计宝山校区 时间：2014-06-11

 　　启动地方政府债券自发自还试点，将对政府会计改革进行直接、有效的推动。

　　日前，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，明确上海、浙江、广东等10个省市试点地方政府债券自发自还，要求试点地区按照有关规定开展债券信用评级，并及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。这意味着，随着债券发行逐渐走向市场化，投资者、评级机构、媒体等对编制和披露政府财务报告的需求将日益迫切。

　　或很快会编制地方政府财报

　　“发行地方政府债劵将以地方政府财务报告为基础。”财政部财政科学研究所副研究员王晨明说。

　　其实，很多业内人士预测，我国或许很快就会编制地方政府财务报告。

　　从《试点办法》来看，我国部分地方发债将引入市场机制，让地方政府按需主动发债，社会公众则“用脚投票”。

　　“地方政府编制的综合财务报告将成为信息使用者‘用脚投票’的依据。”对此，王晨明认为，政府综合财务报告是会计数据的载体，在地方政府发行地方债时，它将成为第三方评级机构所依赖的技术支撑，以此来反映地方债的规模和质量。

　　事实上，从包括英国、美国、法国、德国等在内的西方推行政府会计改革的经验来看，发行地方债是加快改革步伐的一个重要因素。因为推行政府会计改革主要有两种需求，一种是通过会计改革来改善状况，通过编制权责发生制的政府财务报告可以帮助政府更好地精打细算，控制成本;另一种是通过编制权责发生制的政府财务报告来反映政府的资产、负债情况，以便让政府债券的购买者能够正确评估债券价值。而第二种需求往往是更有效的推动力量。

　　我国地方债券的发行历程大致经历了代发代还、自发代还、自发自还三个阶段。可见，在地方债券发行方面，我国逐渐从行政控制走向市场约束。这无疑是个好消息。

　　山东大学管理学院副教授路 军伟认为，启动地方政府债券自发自还试点意味着债券市场将把地方政府看作独立的发债主体，那么，地方政府接下来就会按照市场逻辑、市场环境、市场规则来安排融资行为。为了让地方债券受到投资者的青睐，地方政府就必须编制权责发生制的政府财务报告，并且推动政府财务信息公开。

　　系列变革将随之而来

　　预算会计和政府会计存在较大差异。目前，我国实行的是预算会计，它主要对立法机构负责，而政府会计要反映财政的可持续性以及违约风险等。

　　因此，政府会计改革将推动政府会计核算基础、范围以及审计鉴证等方面产生一系列的变革。

　　不过，可以肯定的是，对于发行地方债券，无论是评级机构还是投资者，他们所需要的都不是基于统计信息的政府财务情况，而是以会计为基础编制的政府财务报告。

　　《试点办法》明确提出要对债券基本信息、财政经济运行及债务情况等相关信息进行信息披 露。对此，路军伟认为，随着政府债券市场的不断完善，应该由一个专门的机构来对地方政府的信息披露进行监管，如同目前由证监会对上市公司的信息披露做出要求一样。“可能会借某个机构之手来推动地方政府财务报告等信息的披露，指定这样一个监管机构或将是政府会计改革的又一个突破口。”到底地方政府应该披露哪些信息?从政府承担的责任来看，它首先要对纳税人服务，承担财政受托责任，这就需要强调预算的合规性。而如果政府发行债券，政府就要承担运营受托责任，反映政府的运营情况。由于关注焦点不一样，政府在信息披露时面对的对象不同、目的不同，披露的内容也就有所差异。

　　路军伟认为，将来地方政府在发行债券时要披露的信息应该是权责发生制综合财务报告的重要组成部分。而且，他认为，地方政府编制和披露财务报告或许将按照试点的先后顺序进行，逐渐从发债试点省市向后发债试点省市再向不发债试点省市逐渐推进。

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